Onderdelen- en grondenfuiken: ondergang in de jurisprudentie?

Overzicht
1.1. Verhouding Grondenfuik I, II en III;
2.    Gronden- en onderdelenfuik;
2.1. Ondergang van de onderdelenfuik in de jurisprudentie;
3.    Grondenfuik;
3.1. Jurisprudentie fuiken in hoger beroep: één vaste lijn?

1.1. Verhouding tussen Grondenfuik I, II en III
In Grondenfuik I (ABRvS 3 februari 2010, AB 2010, 112) oordeelt de Raad dat er géén grondenfuik is tussen bezwaar en beroep;
In Grondenfuik II (CRvB 4 juni 2013, AB 2013, 330) oordeelt de Centrale Raad dat er géén grondenfuik is tussen beroep en hoger beroep;
In Grondenfuik III (ABRvS 22 januari 2014, AB 2014, 144) oordeelt de Raad dat er wél een grondenfuik tussen beroep en hoger beroep is.

Er is geen rechtseenheid tussen de ABRvS en CRvB. Zoals ik onder 3.1. zal bespreken, heeft de ABRvS in Grondenfuik III echter goede reden om een grondenfuik te hanteren: de belanghebbende is namelijk een curator, van wie redelijkerwijs mag worden verwacht dat hij zijn rechtsmiddelen zorgvuldig gebruikt.

2. Gronden- en onderdelenfuik
Op grond van art. 6:13 awb kan géén beroep worden ingesteld door de belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten, geen zienswijzen als bedoeld in art. 3:15 awb naar voren te hebben gebracht. Gronden kunnen niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd, art. 6:13 awb wordt via art. 6:24 awb namelijk van overeenkomstige toepassing verklaard op het hoger beroep. De bestuursrechter doet immers uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, art. 8:69 awb.

De grondenfuik houdt in, dat de belanghebbende die reeds in de bezwaarfase of de fase van beroep in eerste aanleg de beroepsgronden heeft kunnen aanvoeren en dat heeft nagelaten, riskeert dat het beroep resp. hoger beroep ongegrond verklaard zal worden.
De onderdelenfuik is een afgeleide van de grondenfuik; de onderdelenfuik houdt verband met de vraag, of de belanghebbende diverse onderdelen die samenhangen met één besluit, elk in de fase van bezwaar had moeten bestrijden. 

2.1 Ondergang van de onderdelenfuik in de jurisprudentie
Tot de inwerkingtreding van de Wabo 2010 was de onderdelenfuik als bedoeld in art. 6:13 awb, voornamelijk binnen het omgevingsrecht een rigide stelregel: tegen alle onderdelen van een besluit diende bezwaar te worden aangetekend en alle zienswijzen moesten naar voren worden gebracht, op straffe van niet-onvankelijkverklaring van het beroep door de bestuursrechter. De invoering van de onderdelenfuik werd beoogd bij de wijziging van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedures, zie 26 mei 2005, Stb. 282 en de brief van de minister van justitie, Kamerstukken II 2005-2005, 29 421, nr. 11. De onderdelenfuik die van 2005 tot 2010 (niet zonder de nodige kritiek) diende te worden toegepast, vloeide voort uit de grondenfuik die tot 2005 gelding had.

Waarom was de onderdelenfuik, als middel ter bevordering van de procesorde en de rechtszekerheid, met het oog op het algemeen belang, vrijwel direct gedoemd om te mislukken? De vraag in het proces is: kan een besluit, bijvoorbeeld de omgevingsvergunning, worden opgedeeld in verschillende categorieën? Men kan pogen om de gevolgen van een besluit te categoriseren, maar vaak wordt geconcludeerd dat alle onderdelen van een besluit, één geheel vormen, namelijk het in beroep betwiste besluit in de zin van art. 1:3 awb. Het doet kunstmatig aan om een besluit op grond van de Wabo op te delen naar gelang de mogelijke gevolgen voor de omgeving en het kan ook niet de bedoeling zijn, dat met het besluit zo creatief moet worden omgegaan. Het resultaat van toepassing van de onderdelenfuik in de geschetste situatie, is bovendien tegenstrijdig aan het beoogde doel, de bevordering van de rechtszekerheid en het algemeen belang in het proces.

In ECLI:NL:RBALK:2008:BF8850 oordeelt de rechtbank in rechtsoverweging 4: "Naar het oordeel van de rechtbank biedt art. 6:13 awb noch de toelichting op dit artikel, aanknopingspunten voor het standpunt, dat de gronden van het beroep die niet reeds naar voren zijn gebracht in de zienswijze, buiten beschouwing moeten worden gelaten. Het onderhavige besluit moet op grond van art. 17 lid 2 WRO, voor de toepassing van art. 6:13 awb als één besluit, dat zich niet laat opdelen in meerdere besluitonderdelen, worden aangemerkt. Nu eiser een zienswijze heeft ingediend tegen het besluit, staat het hem vrij om in beroep gronden aan te voeren die zien op ditzelfde besluit. Die gronden hoeven niet noodzakelijkerwijs aan te sluiten bij hetgeen in de zienswijze naar voren is gebracht."

Wanneer kon een besluit, onder toepassing van de onderdelenfuik, wel worden gecategoriseerd? De niet-ontvankelijkverklaring van gronden wordt mogelijk geacht in ABRvS 1 november 2006, LJN AZ1265, waarbij het besluit ten aanzien van de milieuvergunning, verschillende onderdelen bevat.

In ABRvS 9 maart 2011, LJN BP7155 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7155) wordt in r.o. 2.4.1. opgemerkt, dat een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1. en 2.2 Wabo, betrekking heeft op het uitvoeren van een project dat uit verschillende activiteiten kan bestaan. Derhalve ligt het in de rede om de bedoelde toestemmingen die in de omgevingsvergunning zijn opgenomen, elk als een besluitonderdeel op te vatten. Vervolgens wordt geoordeeld over de toepassing van art. 6:13 awb op de beslissingen over de aanvaardbaarheid van de verschillende categorieën milieugevolgen die in een omgevingsvergunning zijn vervat. Uit r.o. 2.4.2., gelezen in samenhang met r.o. 2.5., blijkt dat de Afdeling de onderdelenfuik niet langer toe zal passen bij de beoordeling van milieu- en omgevingsvergunningen.

3. Grondenfuik
De Afdeling overweegt in ABRvS 28 januari 2009,  200801973/1, ECLI:NL:RVS:2009:BH1136, r.o. 2.3.1.: "Het standpunt van college, dat aan de grond niet kan worden toegekomen, nu deze niet reeds in bezwaar is aangevoerd, vindt geen steun in het recht, in het bijzonder art. 6:13 awb. Ook overigens vloeit niet uit de wet of enig ander rechtsbeginsel voort, dat gronden die niet expliciet in bezwaar werden aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven.

Het is duidelijk wat het verschil is tussen de onderdelen- en grondenfuik:
a. de onderdelenfuik ziet voornamelijk op de aanvaardbaarheid van differentiatie naar consequenties van een besluit, om te beoordelen of besluitonderdelen elk in de fase van bezwaar hadden moeten worden bestreden;
b. de grondenfuik ziet op het al dan niet expliciet aanvoeren van gronden in de bezwaarfase.
De onderdelenfuik is echter een afgeleide van de oorspronkelijke grondenfuik en beide fuiken zien op de omvang van het geding.

3.1. Jurisprudentie fuiken in beroep en hoger beroep: één vaste lijn?
De lijn in de jurisprudentie is als volgt voortgezet. In ABRvS 3 februari 2010, AB 2010, 112 (Grondenfuik I) volgt de Afdeling de uitspraak van 28 januari 2009. R.o. 2.3.1. uit laatstgenoemde uitspraak, wordt overgenomen in r.o. 2.2.1 van Grondenfuik I.
          In CRvB 4 juni 2013, AB 2013, 330 (Grondenfuik II), aangaande het besluit tot intrekking van de bijstand van appellant, overweegt de Raad in r.o. 4.13 dat in de awb, de Beroepswet, noch in de rechtspraak van de Raad, grondslag is te vinden voor een grondenfuik in hoger beroep.
Tot eenzelfde oordeel komt de Raad in ECLI:NL:CRVB:2009:BH2837 op het gebied van de WAO, in de zaak tussen appellante en de Raad van bestuur van UWV.

De Afdeling doet een bijdrage aan het leerstuk van de onderdelenfuik in ABRvS 22 november 2013, AB 2014, 208 (Onderdelenfuik). Zoals het een onderdelenfuik betaamt, wordt beoordeeld of een meeromvattende beschikking bestaat uit afzonderlijke besluitonderdelen waarop art. 6:13 awb van toepassing is en waartegen [afzonderlijk] bezwaar dient te worden gemaakt. In r.o. 4.2. oordeelt de Afdeling "..dat geen rechtsregel eraan in de weg staat, dat bij de beoordeling van het beroep beroepsgronden worden betrokken, die na het nemen van het besluit op bezwaar zijn aangevoerd en die niet als zodanig in bezwaar naar voren zijn gebracht."  Vanwege de nauwe verwevenheid tussen de afwijzing en het met de afwijzing in een meeromvattende beschikking vervatte besluit, bestaat er geen reden om het besluit in kwestie te beschouwen als een afzonderlijk besluitonderdeel waarop art. 6:13 awb van toepassing is (r.o. 4.2, laatste alinea).

Waarom wordt de grondenfuik in ABRvS 22 januari 2014, AB 2014, 144 (Grondenfuik III) wél toegepast? De gronden die in hoger beroep (let op: Grondenfuik I ziet op de grondenfuik in beroep, niet in hoger beroep) door de curator zijn aangevoerd, dienen buiten beschouwing te blijven, omdat er geen reden is waarom deze gronden niet al voor de rechtbank hadden kunnen worden aangevoerd. De curator had dat vanuit het oogpunt van zorgvuldig gebruik van rechtsmiddelen, behoren te doen.
In deze uitspraak komt duidelijk naar voren, dat de grondenfuik kan worden toegepast, indien de belanghebbende redelijkerwijs verwijt treft voor het niet aanvoeren van gronden in de bezwaarfase, zoals bedoeld in art. 6:13 awb.

Mijns inziens ligt het in de aard der professie van de curator om te handelen conform art. 6:13 awb. Het moge voor deze partij geen verrassing zijn dat gronden tijdig dienen te worden aangevoerd; is dat niet gebeurd, dan zal hem ook eerder verwijt treffen, dan wanneer het om een belanghebbende gaat die juridisch niet onderlegd is en uit een besluit van een bestuursorgaan veelal niet op kan maken of er sprake is van besluitonderdelen die elk de aantekening van bezwaar of het uitbrengen van een zienswijze behoeven.